2013年12月，工信部發(fā)放了第一批移動轉(zhuǎn)售通信業(yè)務試點批文，我國移動轉(zhuǎn)售業(yè)務正式落地。在此之前，工信部發(fā)布了《移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務試點方案》，為試點順利開展訂立了保障措施，其中的關鍵便是消費者權益保護問題，涉及合約問題、賬單問題、消費者投訴問題等。本文從以上問題出發(fā)，通過總結(jié)國外電信監(jiān)管部門在MVNO消費者權益保護方面的經(jīng)驗，希望能夠給予未來試點工作開展一些啟示。

　　一、 涉及MVNO用戶權益保護的主要問題

　　通過總結(jié)美國、英國、法國和香港地區(qū)的MVNO發(fā)展經(jīng)驗，涉及MVNO用戶權益保護的問題主要有以下三點：

　　1. 合同條款問題較多

　　英國電信監(jiān)管機構OFCOM表示，由于用戶與MVNO之間訂立的合約由MVNO單方面決定，用戶只能選擇全盤接受或者全盤否決，實際上是缺乏選擇權的。第一，MVNO通過具有誤導性的宣傳策略吸引用戶，將用戶不了解的業(yè)務寫入合約中，用戶在簽約時不得不接受；第二，MVNO提供的業(yè)務可能涉及其他服務提供商，當用戶與一家新的服務提供商進行業(yè)務簽約時，用戶仍認為在與MVNO進行合約更新；第三，用戶所簽訂條約難以退出。部分MVNO在與用戶簽訂合約時，以優(yōu)惠服務誘導用戶，在簽約時設置了合約鎖定期，或在合約中規(guī)定了提前解約費用，作為享受合約其他優(yōu)惠條件的前提，此時用戶將不得不遵守。

　　2.“天價賬單”偶有發(fā)生

　　根據(jù)國外電信監(jiān)管機構對外公布的信息，MVNO用戶遭遇的“天價賬單”問題主要有以下三種：一、高額長途費、漫游費，二、在無語音或數(shù)據(jù)補貼的情況下使用數(shù)據(jù)業(yè)務，三、手機丟失情況下未經(jīng)授權被使用（高額漫游費）。出現(xiàn)以上問題的主要原因在于用戶對自身服務套餐內(nèi)容的不了解，以及對數(shù)據(jù)流量使用沒有清晰的認識，而MVNO有義務將用戶服務套餐使用情況告知用戶，并為用戶提供緊急業(yè)務掛失服務及消費限額設置服務。

　　3. 消費者投訴渠道不夠暢通

　　事實上，消費者投訴的問題并不是電信行業(yè)獨有的問題，在各個行業(yè)都是涉及用戶權益的重要問題，但是由于電信行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，消費者與電信運營商及虛擬服務提供商在經(jīng)濟地位上并不平等，導致了消費者投訴有時會被忽視、怠慢和互相推諉。此時MVNO若不提供有效的問題解決路徑，用戶往往會將問題解決的方式升級，轉(zhuǎn)向消費者保護協(xié)會等第三方組織，導致MVNO的形象大打折扣，用戶流失現(xiàn)象嚴重。

　　二、國外監(jiān)管機構制定的消費者權益保護措施

　　1.規(guī)范電信合約內(nèi)容，明確征求消費者許可

　　上文提到用戶與MVNO在合同條款方面可能產(chǎn)生糾紛，對于此類問題，英國電信監(jiān)管機構OFCOM制定了一系列綜合的監(jiān)管措施，從法律法規(guī)的層面規(guī)范合同內(nèi)容，明確要求MVNO在提供服務前，需要征求用戶許可：2011年，OFCOM就最低合約條款對GC9 進行了更改，提出了更新更嚴格的要求，如“初始消費者合同的最高年限為2年”、“合約修改造成重大損害時，消費者須能夠退出而不受處罰”、“合約終止的條件不得阻礙消費者轉(zhuǎn)換網(wǎng)絡的自由”等。對于MVNO擅自上調(diào)固定期限合約價格的問題，OFCOM對此開展審查，并于2013年1月發(fā)布了一份咨詢文件，要求MVNO遵守更高的透明度要求，不得擅自上調(diào)固定期限合約價格。

　　2.增加賬單透明度，采取多種手段進行“賬單預警”

　　為防止用戶遭受“天價賬單”，各國采取了不同的路徑進行治理，主要可分為四種。第一，降低區(qū)域間漫游費。歐盟作為最早意識到“天價賬單”危害的地區(qū)之一，為創(chuàng)造統(tǒng)一的歐盟電信市場，歐盟委員會于2013年6月通過了廢除歐洲范圍內(nèi)手機漫游費的提案，同意在2014年結(jié)束在歐盟內(nèi)部收取語音、短信和數(shù)據(jù)業(yè)務漫游費。第二，以短信等形式警示用戶。美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）則主要采取發(fā)送超量預警短信的方式，要求MNO和MVNO向用戶發(fā)送短信，警告他們接近漫游和數(shù)據(jù)的使用上限。澳大利亞政府也于2013年9月對《電信消費者保護法案》進行修訂，運營商有義務根據(jù)用戶流量超限比例，對用戶進行多次預警提醒。第三，直接斷網(wǎng)。加拿大廣播電視及通訊委員會經(jīng)過民意調(diào)查，將近90%的消費者認為，在用戶的國際漫游費用達到上限50加元后，手機運營商應停止讓用戶繼續(xù)在國外地區(qū)發(fā)送信息。2013年6月，監(jiān)管機構順應民意，采取此項上限措施。第四，增加賬單透明度。香港電信監(jiān)管機構OFCA制定了多項措施來提高用戶賬單透明度，包括用戶有權取消個別服務，自行設置收費上限等，此外，不時對MVNO的賬單投訴情況進行抽查，置于網(wǎng)上供公眾查閱。

　　3.建立統(tǒng)一消費者投訴處理機構，高效處理投訴問題

　　國外電信監(jiān)管機構傾向于建立統(tǒng)一的消費者投訴監(jiān)督處理機構，統(tǒng)一處理復雜棘手的投訴問題，英國監(jiān)管機構OFCOM采取的方式是“三位一體”的。首先，建立“消費者聯(lián)系小組”，通過區(qū)分用戶投訴類別和服務提供者類型的方式來處理消費者投訴，并由OFCOM每月監(jiān)控用戶向“消費者聯(lián)系小組”投訴的狀況，采用強大的時間系列數(shù)據(jù)，快速給出解決問題的路徑；其次，在立法中做出修改，為處理投訴程序設置了新的標準，為MVNO規(guī)定了新的義務，讓消費者意識到自己有權尋求ADR（替代性糾紛解決機制），包括：如果8星期后投訴仍未解決，應書面通知消費者；再次，由OFCOM啟動全行業(yè)的監(jiān)測與合規(guī)程序，監(jiān)控MVNO是否履行新法令的投訴處理規(guī)定，若未履行，OFCOM將會與其接洽，向他們公布投訴數(shù)據(jù)。

　　三、未來虛擬運營涉及多項消費者權益保護問題

　　發(fā)達國家開展移動虛擬運營業(yè)務時間較早，在消費者權益保護方面積累了豐富的經(jīng)驗，但是仍然存在若干新穎領域需要探索：一方面是固網(wǎng)與移動互聯(lián)網(wǎng)迅速融合，固網(wǎng)和移動網(wǎng)絡將趨于同質(zhì)化，MVNO用戶針對普遍電信服務提供的需求會越來越強烈；另一方面是移動業(yè)務的復雜性和多樣性不斷增加，4G業(yè)務的推出將會帶來更多的市場競爭，若當前市場中的主要競爭者不思進取，有可能進一步削弱市場競爭強度；此外，隨著全球移動智能終端出貨量的迅猛增加，智能手機給用戶帶來的隱私泄露、惡意軟件、垃圾短信等問題也會成為未來MVNO消費者權益保護的新重心，由于互聯(lián)網(wǎng)擴散快、范圍廣的特質(zhì)，監(jiān)管難度很大。

　　我國在2013年5月發(fā)布的《移動通信轉(zhuǎn)售試點方案》中對消費者權益保護也做出了具體的要求，覆蓋轉(zhuǎn)售企業(yè)進入、提供服務、退出三個階段。在審批階段，側(cè)重于形式要求，主要指標如客服部門、客服人員、客服電話等；在提供服務階段，明確服務質(zhì)量投訴解決機構和用戶申訴渠道；在退出階段，規(guī)定了預付費返還和用戶承接的要求。

　　總的來說，《試點方案》較好地覆蓋了試點過程可能出現(xiàn)的消費者權益保護問題，但是移動轉(zhuǎn)售業(yè)務作為新生事物，肯定會遇到各種各樣的新狀況，消費者權益保障措施也需要根據(jù)試點情況不斷修改。國外發(fā)達國家開放虛擬運營業(yè)務較早，在處理MVNO與消費者權益保護方面也積累了不少好的經(jīng)驗可供我們借鑒，監(jiān)管機構應考慮到具體國情和電信行業(yè)的競爭格局，依法保護好我國移動轉(zhuǎn)售業(yè)務消費者的權益。

　　個人簡介：

　　倫一，就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所，法學碩士，畢業(yè)于北京師范大學政治學與國際關系學院，2013年入院，主要研究方向為電信與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管、WTO規(guī)則及電信市場開放。