打開前不久出版的、厚厚的《中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)法規(guī)匯編》(簡稱《法規(guī)匯編》)，跳入眼簾的不僅僅是那密密麻麻的、一個(gè)個(gè)帶有文號的國務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部的文件，更主要的是從這些文件的字里行間，看到了中國電信業(yè)改革發(fā)展的歷史畫卷。此畫卷雖看不到刀光劍影的激戰(zhàn)，聞不到戰(zhàn)火硝煙的氣味，卻映射出中國電信業(yè)改革發(fā)展那不尋常的歷程和脈絡(luò)。
近幾年來，由于政策、法規(guī)的頻頻出臺(tái)，加速了我國電信業(yè)的健康成長和快速發(fā)展，致使信息產(chǎn)業(yè)(電信業(yè)包括在信息產(chǎn)業(yè)里，而且在其占有很大的比重)成為我國的第一支柱產(chǎn)業(yè)。
2001年電信業(yè)業(yè)務(wù)收入完成4006億元，比上年增長14.5%，新增電話用戶9400萬戶，超過了1997年前的電話用戶總數(shù)。截至2001年底，我國電話用戶總數(shù)達(dá)到3.24億戶，電話普及率達(dá)每百人25.9部。其中固定電話用戶1.79億戶，主線普及率為13.9%，用戶規(guī)模躍居世界第二位；移動(dòng)電話用戶1.45億戶，用戶普及率為11.2%，用戶規(guī)模躍居世界第一位。我國通信固定資產(chǎn)投資連續(xù)兩年超過2000億元，總資產(chǎn)超過10000億元。與此同時(shí)，我國的CDMA網(wǎng)絡(luò)建成投產(chǎn)、模擬網(wǎng)退網(wǎng)關(guān)閉、移動(dòng)通信網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化；互聯(lián)網(wǎng)國際出入口總帶寬達(dá)到7.6G bit/s，帶寬的“瓶頸”制約得到有效緩解；數(shù)據(jù)與多媒體通信、IP電話、移動(dòng)短信息及各類信息服務(wù)業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，上網(wǎng)已經(jīng)成為普通百姓生活中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
下面，請廣大讀者隨著記者的“鏡頭”，觀看一下中國電信業(yè)靠法律行政的發(fā)展之路。
我國電信業(yè)走過不尋常的歷程
縱觀我國電信業(yè)的發(fā)展歷程，是一部改革發(fā)展、依法行政的歷史。電信改革的實(shí)踐使我們深深地認(rèn)識(shí)到，中國電信業(yè)每前進(jìn)一步，每有一個(gè)重大的舉措，都離不開政策、離不開法規(guī)作指引�？空�、靠法規(guī)指導(dǎo)工作，工作就會(huì)飛快發(fā)展，靠行政命令指導(dǎo)工作，遠(yuǎn)不如法規(guī)、政策奏效。
自改革開放以來，我國電信行業(yè)大致經(jīng)歷了三個(gè)不同的發(fā)展階段。1980年—1993年7月，是電信改革的起步階段，也是為電信業(yè)快速發(fā)展打基礎(chǔ)的階段。
黨中央和國務(wù)院非常重視電信業(yè)的發(fā)展和科技進(jìn)步，國務(wù)院曾提出“郵電通信業(yè)的發(fā)展，一要靠政策，二要靠科技進(jìn)步，三要靠各方面的支持�！�1982年，國務(wù)院相繼下發(fā)了“三個(gè)倒一九”(即郵電部門所得稅上交10%，非貿(mào)易外匯收入上交10%，預(yù)算內(nèi)撥改貸償還本息10%)文件；1984年1月，全國郵電企業(yè)推行“經(jīng)濟(jì)核算制”，使企業(yè)有了自己相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；1986年4月，國家對通信技術(shù)設(shè)備的進(jìn)口實(shí)行減免關(guān)稅政策，這在當(dāng)時(shí)對通信業(yè)的發(fā)展起到了扶持和推動(dòng)的作用；1990年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家物價(jià)局和郵電部聯(lián)合發(fā)出關(guān)于固定電話收初裝費(fèi)3000-5000元的決定，允許郵電部門征收電話初裝費(fèi)和附加費(fèi)，放松對電信業(yè)的價(jià)格管理；1993年7月，財(cái)政部出臺(tái)了電信設(shè)備加速折舊的政策，決定對程控電話交換機(jī)采取雙倍余額法，鼓勵(lì)電信部門更新改造設(shè)備，加速發(fā)展。國家出臺(tái)的這一系列傾斜政策，在一定程度上解決了長期以來困擾我國電信業(yè)發(fā)展的資金問題，為電信業(yè)的快速發(fā)展補(bǔ)充了資金來源。
但從當(dāng)時(shí)的通信能力來看，用戶需求與通信能力之間的矛盾非常突出，1980年的電話主線僅有214萬條，只占全世界總數(shù)的0.67%。但由于國家和各方面的強(qiáng)有力支持，使具有高科技含量的電信業(yè)得以飛速發(fā)展。1987年11月，我國第一個(gè)TACS制式模擬移動(dòng)電話系統(tǒng)在廣東建成并投入使用；1990年10月，我國第一條長途光纜──寧漢光纜干線工程建成投產(chǎn)，全長2400公里；1991年12月，由中國郵電工業(yè)總公司與解放軍信息工程學(xué)院合作開發(fā)的HJD-04程控交換機(jī)研制成功并開始批量生產(chǎn)(這是我國自主開發(fā)設(shè)計(jì)的第一個(gè)數(shù)字程控交換機(jī)機(jī)型)。由于電信業(yè)的快速發(fā)展，1987年無線尋呼機(jī)在我國電信市場走俏，當(dāng)年的用戶數(shù)就達(dá)到30897戶；1988年，“大哥大”在我國電信市場亮相，當(dāng)年的用戶數(shù)就達(dá)3227戶。1992年鄧小平同志發(fā)表了南巡講話，從此，郵電行業(yè)的改革發(fā)生了劃時(shí)代的變化。
從這一階段的歷程看，當(dāng)時(shí)的中國電信業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政企不分、郵電合一的體制。當(dāng)時(shí)很少有政府(指郵電部門內(nèi)部)的法律規(guī)章出臺(tái)，最奏效的管理手段就是靠政府，靠政府的行政命令來管理企業(yè)。國家的公用電信業(yè)是由政府部門靠壟斷經(jīng)營，法制手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如行政管理手段效果顯著。
1993年8月—1997年，是電信企業(yè)放開經(jīng)營，政企部分分開的階段。
為了適應(yīng)改革開放的需要，1993年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了郵電部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信業(yè)務(wù)市場管理意見的通知》(即國發(fā)［1993］55號文件)，決定將無線電尋呼業(yè)務(wù)、800GMz集群電話業(yè)務(wù)、450MHz無線電移動(dòng)通信業(yè)務(wù)、國內(nèi)VSAT通信業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、計(jì)算機(jī)信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱業(yè)務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)、可視圖文業(yè)務(wù)等9種電信業(yè)務(wù)向社會(huì)開放。這些業(yè)務(wù)的開放，使電信市場立即呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)，1992年我國電信業(yè)務(wù)量為290.9億元，而到了1993年電信業(yè)務(wù)量卻猛增到了462.7億元，這種增長速度在國內(nèi)確實(shí)引起了不小的震動(dòng)。
1993年12月，郵電部作出改革郵電科研體制的決定，將原郵電科學(xué)研究院分建為電信科學(xué)技術(shù)研究院、電信科學(xué)研究規(guī)劃院和郵政科學(xué)研究規(guī)劃院，實(shí)現(xiàn)了科研“軟”和“硬”的分開(1999年，電信科學(xué)技術(shù)研究院在資產(chǎn)重組，組建上市公司的基礎(chǔ)上，改制為大唐電信科技產(chǎn)業(yè)集團(tuán))。1994年8月，中國聯(lián)通正式掛牌，同年吉通公司成立，從此中國電信市場不再是單一的經(jīng)營主體了，多元化競爭格局開始形成。1997年8月，電信領(lǐng)域“引進(jìn)、消化吸收和創(chuàng)新相結(jié)合”的做法，得到黨中央和國務(wù)院的充分肯定，這年年底，國內(nèi)生產(chǎn)的程控交換機(jī)在公用網(wǎng)新增容量中的比重超過90%。為了使我國通信業(yè)能快速、健康地發(fā)展，1997年1月，郵電部作出了在全國實(shí)施郵電分營的決定，首先在重慶和海南試點(diǎn)，并很快在全國范圍內(nèi)推行郵電分營的做法。這一階段郵電部先后出臺(tái)了《通信行政處罰程序暫行規(guī)定》、《電信終端設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》、《電信建設(shè)市場管理辦法》、《中國公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國際連網(wǎng)管理辦法》等文件，這些法律規(guī)章的出臺(tái)，從法律的角度提出了凈化電信市場，破除電信壟斷經(jīng)營的問題。
盡管電信市場破除壟斷的問題僅僅是開始，但還是引入了競爭機(jī)制，隨之產(chǎn)生了一些始料未及的效果。一方面，由于電信市場的擴(kuò)大，喚起了人們的消費(fèi)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，從強(qiáng)烈要求5000元的電話“能夠裝得上”就可以了，到安電話要“用得好，價(jià)錢還得便宜”的普遍要求。老百姓對服務(wù)質(zhì)量的要求，已經(jīng)成了電信業(yè)在新形勢的一個(gè)重要課題。另一方面，人們的信息意識(shí)增強(qiáng)了。盡管信息革命的發(fā)生在世界范圍來看并非始于此，但對國人來講，尋呼機(jī)和手機(jī)已經(jīng)步入尋常百姓家，1993年到1997年，固定電話用戶數(shù)從1733.2萬戶增長到7031萬戶，移動(dòng)電話用戶從63.8萬戶增長到1323.3萬戶。從這組數(shù)字我們不難看出，廣大老百姓開始重視信息化服務(wù)，并正在廣泛利用現(xiàn)代化通信方式。
總的來看，盡管這一階段在通信業(yè)的改革上有了不少舉動(dòng)，邁出了可喜的步伐，但回過頭來看，那個(gè)時(shí)候的改革是淺層次的，集中表現(xiàn)在只是放開了增值電信業(yè)務(wù)，國企在經(jīng)營上有了一定的自主權(quán)，基礎(chǔ)電信企業(yè)開始有了競爭對象。但競爭卻不是很激烈，范圍也不是很廣。政企只是部分分開，壟斷經(jīng)營還沒有徹底破除。但有一點(diǎn)值得提出的是，政府出臺(tái)的紅頭文件較以前有明顯增加，這些法律規(guī)章正在對電信市場起著指導(dǎo)性的作用。
1998年到現(xiàn)在，是政企分開，破除壟斷，電信業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展，電信市場開始進(jìn)入激烈競爭的階段。
電信改革的首要目的在于建立電信業(yè)的有效競爭機(jī)制，將規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力有效地協(xié)調(diào)起來，從而形成一個(gè)均衡的競爭格局。
其具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
一是引入競爭機(jī)制，實(shí)施公平、合理、高效的市場準(zhǔn)入制度。1998年3月，國務(wù)院決定在原郵電部、電子部的基礎(chǔ)上組建信息產(chǎn)業(yè)部，按照“政企分開、轉(zhuǎn)變職能、破除壟斷、保護(hù)競爭”的原則，對信息產(chǎn)業(yè)部的職能進(jìn)行了配置。1999年2月，國務(wù)院通過中國電信業(yè)重組方案，中國電信進(jìn)行拆分重組，將中國電信的尋呼、衛(wèi)星和移動(dòng)業(yè)務(wù)剝離出去，成立中國電信、中國移動(dòng)和中國衛(wèi)星公司，尋呼業(yè)務(wù)并入中國聯(lián)通公司。去年在國務(wù)院發(fā)出了36號文件后，中國電信被劃分為南北兩個(gè)部分，北部公司與中國網(wǎng)通和吉通公司重組為“中國網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司”，南部集團(tuán)為“中國電信集團(tuán)公司”。為使中國電信市場有一個(gè)更加公平、更加健康的競爭環(huán)境，國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部先后發(fā)布了《中華人民共和國電信條例》、《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》、《高樓高塔高山設(shè)置無線尋呼發(fā)射基站管理辦法》等文件，由于法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，使我國電信市場呈現(xiàn)出一派生機(jī)。到目前為止，我國已經(jīng)為7家電信運(yùn)營企業(yè)頒發(fā)了基礎(chǔ)電信經(jīng)營許可證，為4400多家無線尋呼和增值電信業(yè)務(wù)的企業(yè)頒發(fā)了增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。
二是由于法律規(guī)章的及時(shí)出臺(tái)，使互聯(lián)互通和網(wǎng)絡(luò)安全工作步入健康的發(fā)展軌道。近年來，信息產(chǎn)業(yè)部先后出臺(tái)了《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》、《電信網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)爭議處理辦法》等規(guī)章。從法律上為網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通管理提供了可靠的保障。截至今年3月中旬，中國電信為中國聯(lián)通、移動(dòng)、吉通、網(wǎng)通出租的長途數(shù)字電路帶寬累計(jì)達(dá)到9327個(gè)2Mbit/s，全面完成了與這些公司之間的各種業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通工作。其中為中國聯(lián)通在293個(gè)地區(qū)開通了IP電話，在258個(gè)地區(qū)開通了長途電話，在255個(gè)地區(qū)開通了智能網(wǎng)業(yè)務(wù)，需求滿足率接近100%。各公司之間聯(lián)不上、聯(lián)不通的問題基本得到解決。
在網(wǎng)絡(luò)安全上，信息產(chǎn)業(yè)部明確地認(rèn)識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)安全程度不僅僅表現(xiàn)在病毒和黑客的入侵方面，網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行狀況和網(wǎng)絡(luò)性能，也是評價(jià)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全程度的重要依據(jù)。所以在近幾年來不斷加大工作力度，出臺(tái)了《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》等文件，為凈化網(wǎng)絡(luò)市場和網(wǎng)絡(luò)安全工作創(chuàng)造了有力條件。
三是嚴(yán)格制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善設(shè)備認(rèn)證制度。為強(qiáng)化電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，自1999年起到目前為止，信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)了《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)管理辦法》等系列法規(guī)文件，進(jìn)一步規(guī)范和完善了電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)的手續(xù)和管理制度。為了使我國的通信技術(shù)能盡快地與國際接軌，信息產(chǎn)業(yè)部在公布28類電信設(shè)備入網(wǎng)目錄的基礎(chǔ)上，又公布了第一批實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度的電信設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)目錄，并強(qiáng)調(diào)此標(biāo)準(zhǔn)是電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)的技術(shù)依據(jù)。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)表明，自2000年以來，在信息產(chǎn)業(yè)部的組織下，制定和發(fā)布的國標(biāo)有14項(xiàng)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)167項(xiàng)、參考性技術(shù)文件6項(xiàng)，為我國電信業(yè)的發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新奠定了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。
四是加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。服務(wù)質(zhì)量是廣大消費(fèi)者最為關(guān)心的問題，近幾年來，為給廣大消費(fèi)者創(chuàng)造一個(gè)好的服務(wù)環(huán)境，信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)了《電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》、《電信用戶申訴處理暫行辦法》等文件，提出了“用戶至上，用心服務(wù)”的理念，并實(shí)施了“首問負(fù)責(zé)制”等措施，使老百姓的滿意度逐漸上升，投訴率大幅下降，僅中國電信2001年就比2000年投訴率下降了75%，投訴量在總量中所占比重下降了30個(gè)百分點(diǎn)。為真正解決老百姓反映最強(qiáng)烈的問題，信息產(chǎn)業(yè)部自1999年以來，曾三次調(diào)整了電信資費(fèi)，基本上解決了電信資費(fèi)“國際補(bǔ)國內(nèi)，長途補(bǔ)市話，城市補(bǔ)農(nóng)村”的結(jié)構(gòu)性矛盾，取消了固定電話初裝費(fèi)、附加費(fèi)和移動(dòng)電話的入網(wǎng)費(fèi)，為電信行業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展提供了有力條件，同時(shí)也為電信業(yè)參與國際競爭做了相應(yīng)的準(zhǔn)備。
五是加強(qiáng)電信資源管理，合理有效地使用電信資源。信息產(chǎn)業(yè)部一直把建立和健全各項(xiàng)管理制度作為碼號資源管理工作的重點(diǎn)，2000年4月25日，信息產(chǎn)業(yè)部以第一號部令的形式出臺(tái)了《電信網(wǎng)碼號資源暫行管理辦法》，為多運(yùn)營者環(huán)境下的碼號資源管理工作提供了法律依據(jù)。接著又發(fā)布了《關(guān)于開展本地固定電話網(wǎng)局號核配工作的通知》、《關(guān)于規(guī)范管理短號碼位長的意見》等一系列法律規(guī)章。在2000年碼號資源摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，于2001年6月建立了全國電信網(wǎng)碼號資源數(shù)據(jù)庫，完成了碼號資源信息管理軟件的開發(fā)工作，合理配置了社會(huì)資源，培育了公平競爭的市場環(huán)境。
六是及時(shí)加強(qiáng)和整頓了通信建設(shè)市場，使通信建設(shè)市場步入健康的、法制化的管理軌道。近幾年來，信息產(chǎn)業(yè)部針對通信建設(shè)市場存在的具體問題，多次下文和進(jìn)行整頓，近期又與國家計(jì)委聯(lián)合出臺(tái)了《電信建設(shè)管理辦法》，在有關(guān)部門加大管理力度和多方努力下，使通信建設(shè)市場呈現(xiàn)出健康發(fā)展的新氣象。總之，在這一階段里，中國電信市場發(fā)生了巨大的變化。國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部等有關(guān)部門先后出臺(tái)了一大批為凈化市場環(huán)境，創(chuàng)造公平競爭的法律規(guī)章。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，僅國務(wù)院和信息產(chǎn)業(yè)部就出臺(tái)了《中華人民共和國電信條例》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《移動(dòng)電話機(jī)商品修理更換退貨責(zé)任規(guī)定》等有關(guān)文件100多個(gè)，僅2000年以來，國務(wù)院發(fā)出的文件就有3個(gè)、信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)的部令就達(dá)20個(gè)。這些法律規(guī)章的出臺(tái)，規(guī)范了電信市場、加速了電信市場的快速發(fā)展。促使我國電信業(yè)政企徹底分開、電信市場全面放開經(jīng)營，從而結(jié)束了獨(dú)家壟斷和政府給企業(yè)當(dāng)“婆婆”的歷史。與此同時(shí)，引入了競爭機(jī)制，使中國電信市場步入了高速發(fā)展的快車道。
電信業(yè)的發(fā)展與政策、法規(guī)的關(guān)系
市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì)，電信法律規(guī)章的相繼出臺(tái)，既描繪了我國電信業(yè)發(fā)展改革的脈絡(luò)，又對電信業(yè)的發(fā)展起著保駕護(hù)航的作用。
管理和政策、法規(guī)的關(guān)系是密不可分的，但管理不能代替法律。管理的最高形式是依法管理，通過法律將管理的形式固化，使它更加穩(wěn)定、更加可靠、更加可操作。所以無論是在經(jīng)營管理，還是在改革的過程中，都離不開法制，它能促使市場既能打破壟斷又能按照正常的“游戲規(guī)則”進(jìn)行競爭。
從實(shí)踐中我們總結(jié)出，法律具有三個(gè)特點(diǎn)。首先，法律是體現(xiàn)和反映改革的成果和實(shí)踐，同時(shí)還為企業(yè)的下一步改革奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，這就是法律在實(shí)踐中的一個(gè)最大特點(diǎn)；其次，法律清楚地界定了與行政管理的權(quán)限。通過法規(guī)文件的出臺(tái)，我們可以清楚地看到政府的職責(zé)和權(quán)限，再也不是“婆婆”與“媳婦”的關(guān)系了，政府該管的事情已經(jīng)通過法律界定了；最后一點(diǎn)是，法律保護(hù)競爭，制約不公平的競爭，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。只有通過法律才能使市場的競爭趨于公平合理，使市場發(fā)展，把市場做大做好。
從目前的形勢看，政府部門主要是從政策上進(jìn)行宏觀管理，通常是將那些帶有潛在性的、規(guī)范性的、戰(zhàn)略性的、制度性的事物進(jìn)行立法，依法行政。而那些具體的、微觀的經(jīng)營性的業(yè)務(wù)，則由企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行自主經(jīng)營，這就是政企分開的主要標(biāo)志，只有徹底改變過去那種政企不分、郵電不分的局面，才能使企業(yè)步入規(guī)范化管理、高速發(fā)展的快車道。
